Con el objetivo de superar el bloqueo de la dación en pago en el Congreso de los Diputados, así como para forzar al Parlamento español a adoptar medidas contra los desahucios, la PAH, junto con otras entidades sociales, organizaciones sindicales y el movimiento vecinal (Observatorio DESC, CONFAVC, UGT, CC. OO. y Mesa del Tercer Sector), presentó a lo largo de 2011 una Iniciativa Legislativa Popular (ILP) para regular la dación en pago retroactiva, aplicar una moratoria de los desahucios por ra- zones económicas y reconvertir en alquiler social las viviendas vacías en manos de entidades financieras.

In order to overcome the blockade of dación en pago in the Congress of Deputies, so as to force the Spanish Parliament to take action against evictions, the PAH, together with other social organizations, trade unions and grass-roots movements (Observatorio DESC, CONFAVC, UGT, CC. OO. and Mesa del Tercer Sector) presented throughout 2011 a Popular Legislative Initiative (ILP) for regulating dación en pago retroactively, applying a moratorium on evictions for economic reasons, and converting empty houses currently in the hands of financial institutions into social housing.

Una ILP es un mecanismo que permite a la ciudadanía llevar una propuesta legislativa al Congreso de los Diputados para que se discuta, y para que esto ocurra hay que recoger un mínimo de 500.000 firmas en un período máximo de nueve meses.

A ILP is a mechanism that allows citizens to put forward legislative proposals to be discussed by the Congress of Deputies. For this to happen there has to be a minimum of 500,000 signatures within a maximum nine month period.

La idea de tirar adelante esta iniciativa surgió en noviembre de 2010 en Cataluña. Hay que remarcar que, cuando se empezó a plantear la propuesta, a pesar del contexto de crisis en que ya nos encontrábamos inmersos, todavía no había estallado el 15-M, el panorama social era desolador y la PAH solo había enraizado en Cataluña y Murcia. En estas circunstancias, una iniciativa que requería recoger 500.000 firmas solo era viable con la implica- ción activa de grandes agentes sociales con suficiente infraestructura, capacidad organizativa y recursos para llevarla a cabo. En este sentido, los sindicatos mayoritarios, que habían empezado a encajar las primeras derrotas en el terreno laboral, vieron la posibilidad de recuperar parte de la popularidad perdida. La dación en pago era un propuesta que la PAH había ido madurando desde hacía tiempo y contaba con un amplio consenso social. Si finalmente se conseguía el cambio normativo, los sindicatos también participarían de una victoria que necesitaban como el aire que respiran. Por otro lado, la PAH siempre ha tenido claro que la batalla de la dación solo se podría ganar si éramos capaces de sumar e integrar en un mismo frente el mayor número de entidades sociales. Además, no debemos olvidar que los sindicatos son estructuras muy grandes con centenares de miles de afiliados y una militancia de base que también está sufriendo las consecuencias de la legislación hipotecaria actual.

The idea to go ahead with this initiative emerged in November, 2010 in Catalunya. It should be noted that when the proposal began appearing, despite the context of the crisis that we found ourselves in, 15-M hadn't broken out yet, the social landscape was bleak and the PAH had only taken root in Catalunya and Murcia. Within these circumstances, an initiative that required 500,000 signatures was only viable with the active involvement of a large enough social infrastructure, organizational capacity and enough resources to carry it out. In this sense, the main trade unions, what had been hit by the first defeats in the labour market, saw it as a chance to recover some of their lost popularity. The dación en pago was a proposal that the PAH had been maturing for awhile and which had wide public support. If legislative change was finally achieved, trade unions would also share in a victory that they also needed, as much as they needed air to breathe. On the other hand, the PAH have always made it very clear that the battle for dación en pago could only be won if we were able to join and integrate a greater number of social organizations under a united front. Furthermore, we must not forget that unions are very large structures with hundreds of thousands of members and a base militancy that is also suffering the consequences of the current mortgage legislation.

En un primer momento, la ILP preveía solo una modificación normativa para introducir la dación en pago. La articulación de la propuesta se llevó a cabo sobre la base del trabajo jurídico desarrollado previamente por el Observatorio DESC, un observatorio de derechos sociales con una reconocida trayectoria en defensa del derecho a una vivienda y que siempre ha colaborado con los movimientos sociales en la elaboración de herramientas e instrumentos jurídicos que ayudan a dar forma a las demandas vinculadas a los derechos fundamentales. En esta ocasión, en la ILP, además del Observatorio, también colaboraron la Comisión de Defensa del Colegio de Abogados de Barcelona y la Comisión de Derechos Humanos del Colegio de Abogados de Girona. La iniciativa se centraba por primera vez en el registro de la Mesa del Congreso en marzo de 2011.

At first, the ILP was only envisioned as a modification to introduce legislation on dación en pago. The articulation of the proposal was carried out on the basis of legal work previously developed by the Observatorio DESC, an observatory for social rights with a proven track record in the defense of the right to housing and that has always collaborated with social movements by preparing legal instruments and tools that help shape demands related to basic rights.  On this occasion, with the ILP, apart from Observatorio DESC, Comisión de Defensa del Colegio de Abogados de Barcelona (Defence Committee of the Bar Association of Barcelona) and the Comisión de Derechos Humanos del Colegio de Abogados de Girona (Commission on Human Rights of the Bar Association of Girona). The initiative focused for the first time in the register of the Board of Congress in March 2011.

Lo que en principio tenía que ser un mero trámite administrativo, la aceptación de esta ILP, se convirtió en una auténtica carrera de obstáculos. Al cabo de dos semanas de haberse presentado en el registro, el grupo promotor recibió una notificación de la Mesa denegando la tramitación de la ILP. ¿El motivo?

What was first supposed to be a mere administrative process, the acceptance of this ILP, became a real obstacle course. Two weeks after filing the ILP, the steering group received a message that the Board had denied the processing of the proposed ILP. What was the motive?

Ya existía una iniciativa parecida registrada solo unos días antes. La Mesa, copada por PP y PSOE, había encontrado una excusa perfecta para bloquear una iniciativa que no interesaba a ninguno de los dos partidos en vísperas de unas elecciones generales. Según la Mesa, la normativa que regula las ILP no permitía tramitar dos iniciativas que persiguieran el mismo objetivo a la vez, ni durante la misma legislatura. Este hecho nos cogió totalmente por sorpresa. En primer lugar, porque a pesar de que la ILP se registró el mes de marzo, desde noviembre de 2010 era público y notorio que estábamos trabajando en el tema, y los medios de comunicación lo habían cubierto ampliamente. Por tanto, resultaba extraño que alguien más estuviera trabajando en paralelo sin ponerse en contacto con ninguna de las organizaciones del grupo promotor. La confusión fue aumentando a medida que fuimos conociendo los detalles. Quien presentaba la iniciativa era un minúsculo partido político sin apenas militancia (hecho que imposibilitaba la recogida de 500.000 firmas en el plazo de nueve meses fijado por la ley) y sin ningún tipo de trabajo previo sobre el derecho a la vivienda o la problemática hipotecaria. De hecho, la propuesta que entró en el registro era un bodrio. Para acabar de enredarlo, Público, en un extenso reportaje, demostraba los vínculos que existían entre este grupúsculo y el sector inmobiliario de la Comunidad Valenciana.

There already existed a similiar initiative that had been registered only two days prior. The Board, taken over by both the PP and PSOE, found a perfect excuse for blocking an initiative that interested neither of the parties on the eve of the general election. According to the Board, regulations governing the ILP proceedure did not allow two initiatives to pursue a similiar goal during the same parliamentary term. This took us completely by surprise. In the first place, although the ILP had been formerly registered in March 2011, since November, 2010 it was already public knowledge that we were working on the issue and had been covered extensively in the media. For this reason, it seemed strange that somebody else was working on a parallel initiative without being in contact with any of the organizations within the steering group. The confusion grew as we got to know more details. Whoever had presented the initiative was a tiny political party with little influence (a fact that made it impossible to collect 500,000 signatures within the nine months as required by law) and without any previous work around the right to housing or problems associated to mortgage. In fact, the proposal that had entered the register was a total mess. In an effort to entangle the group, (Spanish online newspaper) Publico, in an extensive report, demonstrated the links between this small group and the real estate sector in the Community of Valencia.

A pesar de esta reformulación, que desplazaba la dación en pago como objetivo principal de la reforma, la Mesa volvió a co- municar su negativa. Hay que destacar que los comunicados de la Mesa no suelen ser demasiado explícitos y que se limitan a autorizar o a denegar la tramitación sin comunicar las causas que fundamentan la decisión. Con esta polémica decisión se hacía más que evidente que esta ILP incomodaba y no era bienvenida.

In spite of this reformulation, which shifted dación en pago as the principal objective of the reform, the Board once again refused the initiative. It should be noted that press releases from the Board don't tend to be that detailed and are usually confined to authorizing or denying the application without communicating the reasons behind the decision. With this controversial decision it became more evident that this particular ILP was inconvenient and unwelcome.

A la vez, la negativa causó gran indignación, y el revuelo mediático que se generó fue notable. Finalmente, la presión social obligó al grupo político a retirar su ILP para dar paso a la promovida por los distintos agentes sociales. El camino parecía abrirse. Pero cuando ya empezábamos a ver la luz al final del túnel, la Mesa adoptó de nuevo otra decisión controvertida. Según nos trasladaron, la situación que se había creado con la retirada no tenía precedentes, y la normativa no preveía esta posibilidad. Alegaron que los juristas necesitarían más tiempo para estudiar el tema antes de resolverlo definitivamente. Pero llegó el verano, y los diputados se fueron de vacaciones.

At the same time, the rejection of the ILP caused great indignation that the media hype generated around it was notable. In the end, social process forced the political group to withdraw their ILP in order to make way for different social agents. The road seems to open up a bit. However when we started to finally see the light at the end of the tunnel, the Board adopted yet another controversial decision. The situation that had created the withdrawal of the initiative was unprecedented and the rules did that provide for this possibility. They claimed that the lawyers would need more time to study the matter before it could be resolved. In the meantime, summer came and all the deputies were on vacation.

Finalmente, en septiembre de 2011, la Mesa se volvió a reunir y no tuvo más remedio que aceptar a trámite la ILP para la da- ción en pago retroactiva, la moratoria de desahucios y el alquiler social unos días antes de disolver el Parlamento con motivo de las elecciones generales que tuvieron lugar en noviembre de 2011. La ILP se había aceptado, pero ya no llegaríamos a tiempo a recoger las firmas durante la campaña electoral, que era uno de los objetivos que nos habíamos marcado.

Finally, in September 2011, the Board met up again and had no other option but to accept the ILP application for retroactive dación en pago, moratorium on evictions and social housing a few days before dissolving Parliament because of the general elections taking place in November 2011. The ILP had been accepted, but there was not enough time to collect signatures during the election campaign, which was one of our main objectives. 

La ILP: un mecanismo de participación democrática limitado
Entre los numerosos déficits democráticos del Estado español, sin duda se encuentran los escasos mecanismos de participación ciudadana. Más allá del voto electoral cada cuatro años, la ILP quizá es el único mecanismo de participación ciudadana directa, y a pesar de esto su utilización no es nada fácil. Su reglamento prevé que mediante la recogida de 500.000 firmas la ciudadanía pueda trasladar una propuesta de ley a consideración del Congreso, sin tener que pasar por ningún partido. Aunque teórica- mente la puede impulsar cualquier ciudadano, los obstáculos y los requisitos que se exigen hacen que en la práctica solo una fuerte organización social pueda desarrollarla.

The ILP: a mechanism for limited democratic participation
Within the numerous democratic deficits with Spain, without doubt there are how few mechanisms for participation are available to the public. Apart from voting in general elections every four years, the ILP is perhaps the only mechanism for direct citizen participation, which is not even easy in itself. According to the rules, citizens can submit a bill for consideration by Congress, and without having to go through any political party, if they can collect 500,000 signatures. Although theoretically any citizen can do this, in practice there are so many obstacles and requirements that only a strong social organization is able to take it further.

Los pasos de una ILP son lo siguientes: una vez se articula la propuesta, se registra en la Mesa del Congreso. El departamento jurídico de la Mesa analiza entonces que aquello que pretende regular la iniciativa sea sensible a ser regulado por medio de este mecanismo. Cuando le da el visto bueno, lo traslada al Senado, y de este viaja de nuevo al Congreso, que lo tramita a la Junta Electoral Central. Pero aquí no acaba el recorrido. Una vez acep- tada y publicada en el BOE, la junta tendrá que supervisar y autorizar el diseño de los pliegos donde se recogerán las firmas, que tendrán que seguir unos criterios determinados. Tras aceptar el diseño de los pliegos, se tendrán que llevar a imprenta para hacer tantas copias como los promotores de la iniciativa crean oportuno y entregarlas otra vez a la junta para que esta selle las hojas una por una. En este sentido, hay que disponer de un fondo inicial de dinero para afrontar el gasto que supone la impresión de estos pliegos, así como el de su envío. Una cuantía que tampoco está al alcance de todo el mundo.

The steps of an ILP are the following: once the proposal is articulated, it is registered with the Board of Congress. The Board's legal department then goes through what the initiative seeks, sensitive to how it will be regulated by this mechanism. When they have given it the go-ahead, then it is passed onto the Senate, and from there back to Congress who then sends it to the Central Electoral Council. But it doesn't stop there. Once accepted and published in the BOE (Official Bulletin of the State), the board now monitors and approves the design of the sheets where the signatures are to be collected, which have to follow certain specific criteria. Once the sheets have been approved, they are taken to a printer to make as many copies as the promotors of the initiative and then deliver them back to the Board so they can put their seal on all copies, one page at a time. In this respect, it is necessary to have money up front to cover the printing as well as shipping costs. This is an amount which is not in everyone's reach.

Superados estos obstáculos, se inicia la recogida de firmas. Los nueve meses empiezan a contar desde que la Junta Electoral Central aprueba los pliegos y lo comunica por escrito al grupo promotor, que todavía tendrá que llevar los pliegos a la imprenta para que se los sellen uno por uno. Un proceso que consumirá como mínimo uno de los nueve meses que la ley otorga para re- coger las 500.000 firmas.

Once all of this has been done, one can start collecting signatures. The nine months begins once the Central Electoral Council approves the sheets and communicates its approval in writing to the promoting group, who still has to print the sheets out and getting a seal on each copy. This is a process that takes, at least, one of the nine months that the law provides from collecting 500,000 signatures.

Finalmente, el resultado no es vinculante, de modo que, una vez recogidas las firmas, el Congreso solo está obligado a debatir la propuesta, pero la puede rechazar sin apenas tenerla en consi- deración. Y a esto lo llaman una democracia ejemplar.

Finally, the result is not binding. After collecting all the signatures, Congress is only required to discuss the proposal, but can easily refuse it or not even take it into consideration. This is what they call exemplary democracy.

Pero si la iniciativa no es vinculante, ¿para qué tirar adelante una ILP?
Como ya se ha denunciado anteriormente, aunque se consiga recoger las firmas necesarias, lo único que forzaremos será un de- bate en el Congreso. Un debate que estará sujeto de nuevo a la correlación de fuerzas dentro del arco parlamentario. Un debate que de hecho ya se ha producido en cinco ocasiones y que siempre ha tenido el mismo resultado. La pregunta es: ¿por qué vol- ver a intentarlo otra vez?

But if the initiative isn't binding, why even go ahead with an ILP?
As has already been stated, the only thing achieved by collecting the necessary signatures is that it forces a debate in Congress and which will be subjected to the balance of power within the political spectrum. This is a debate that has taken already taken place five times and always with the same result. This question is: why try do it again?

Pues porque no es lo mismo que la propuesta llegue al Congreso de la mano de grupos parlamentarios minoritarios que gracias a una iniciativa ciudadana avalada con más de medio millón de firmas. Porque no es tan relevante la finalidad última de la re- cogida como el proceso social y político que pueda desencadenar. Porque la batalla de la dación en pago no se da tanto dentro de la cámara legislativa como fuera de sus paredes. En la medida en que cada pueblo, cada municipio y cada barrio de nuestras ciudades se implique en el proceso, estaremos más cerca de ganar la partida. Si el amplio apoyo social que reciben estas propuestas queda confirmado por una campaña de recogida de firmas ejemplar que desborda las expectativas, los partidos políticos no tendrán más remedio que dar una respuesta y emprender las reformas necesarias para garantizar el derecho a una vivienda si quieren conservar un pequeño reducto de legitimidad. En caso contrario, si renuncian a escuchar la voz de una inmensa mayoría, se producirá un choque de trenes. Un choque entre dos legitimidades. La que confieren las urnas una vez cada cuatro años, una legitimidad que se va perdiendo a medida que se incumple el programa electoral, contra la legitimidad de un proceso participativo que se ha ido cociendo durante meses. Las consecuencias de este hipotético escenario son del todo imprevisibles.

Maybe because it isn't the same as a proposal that reaches Congress by minority parliamentary groups thanks to a citizen's initiative backed by more than a half a million signtures. In the end it is not so important the collecting of signatures as the social and processes that might be triggered in this process. The fight for dación en pago is not so much within Legislature as outside its walls. The extent that every village, town and city neighborhood is involved in the process directs how much closer we are to winning the game. If a campaign for collecting signatures exceeds expectations and shows widespread public support for these proposals, then political parties, if they want to maintain a small stronghold of legitimacy, will have no choice but to respond to and carry out the necessary reforms to guarantee the right to housing. If, on the other hand, they refuse to heed the voices of the overwhelming majority, it will cause a train wreck, a divergence between two entirely legitimate perspectives. One that is associated with the elections every four years, a legitimacy that continues to die out as electoral program is neglected, next to another coming out of a participatory process that has been simmering during months. The consequences of this hypothetical scenario are completely unpredictable to foresee. 

Esta recogida, sin embargo, supone todo un desafío. Si, como ya se ha dejado caer, no solo se anhela el medio millón de firmas, sino que se pretende llenar de nuevo las calles y las plazas de las ciudades, el dispositivo de organización que se ha de desplegar es enorme. Sobre todo para la PAH, que se nutre de familias afectadas y personas solidarias que colaboran voluntariamente, sin infraestructura ni recursos propios para financiar siquiera el envío de los pliegos de firmas. En este sentido la articulación con los vecinos, las entidades del barrio y el movimiento 15-M resultará fundamental. Será en las calles y en las plazas donde la PAH recoja las firmas. Será en las calles y en las plazas donde se pierda o se gane la ILP. 

Collecting these signatures, however, is quite a challenge. It is not simply the desire to collect a half a million signatures, but to reignite a popular movement that fills the streets and squares of our cities. The level of organization required to deploy this is enormous, particularly for the PAH who is nourished by affected families and supporters who volunteer their time without any infrastructure or financial backing to even send out the signature forms. In this sense, the links between neighbours, neighbourhood associations and 15M is completely essential. It will be in the streets and squares were the PAH will collect signatures and where the battle for the ILP will be untimately won or lost.